Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció 2011 – 2020 Munkaanyag! A Kormány álláspontját nem tükrözi! 2011 Készítők Czibere Károly Sziklai István Mester Dániel Dr. Vörös Gyula Sidlovics Ferenc Skultéti József Beszterczey András Tartalomjegyzék I. A Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció alapjai ....................................................................... 4 A koncepció írásának háttere ................................................................................................. 4 Magyarország előtt álló legfontosabb szociális kihívások ..................................................... 5 A koncepció időhorizontja ..................................................................................................... 6 A koncepció alapelvei ............................................................................................................ 6 Determinációk ........................................................................................................................ 9 A koncepció célja ................................................................................................................. 12 II. A támogatások és szolgáltatások új rendszerének kialakítása ............................................. 14 Pénzbeli támogatások ........................................................................................................... 14 Helyzetkép ........................................................................................................................ 14 Kitűzött célok ................................................................................................................... 17 A cél elérésének módja, eszközei ..................................................................................... 18 Családtámogatási rendszer ................................................................................................... 23 Helyzetkép ........................................................................................................................ 23 Kitűzött cél ....................................................................................................................... 23 A cél elérésének módja, eszközei ..................................................................................... 23 Szociális szolgáltatások rendszere ....................................................................................... 23 Helyzetkép ........................................................................................................................ 23 Kitűzött cél ....................................................................................................................... 26 A cél elérésének módja, eszközei ..................................................................................... 29 Otthonközeli ellátás .......................................................................................................... 31 Lakhatást biztosító ellátás ................................................................................................ 34 A szociálpolitikai ellátások, szolgáltatások működtetési, ellenőrzési mechanizmusa ........ 34 Helyzetkép ........................................................................................................................ 35 Kitűzött cél ....................................................................................................................... 36 A cél elérésének módja, eszközei ..................................................................................... 36 I. A Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció alapjai A koncepció írásának háttere Az elmúlt több mint két évtizedében a magyarországi szociálpolitika leginkább, mint a társadalmi problémákat, nehézségeket utólag – és akkor is kevéssé hatékony módon - enyhítő, de azokat megelőzni nem tudó, gyakran, mint a gazdasági növekedését visszahúzó, pénznyelő intézményrendszer jelenítődött meg a társadalomban. Rendkívül károsnak tartjuk, hogy a szociálpolitikáról szóló diskurzust a kizárólag a szegénységre és a jövedelemegyenlőtlenség növekedésére érzékeny társadalomkutatók és a kizárólag az OECD-benchmarkokban gondolkodni képes közgazdászok párbeszédképtelen egymás melletti elbeszélése jellemzi. A szociálpolitikának ezen leegyszerűsítéseit károsnak tartjuk. Megközelítésünkben a szociálpolitika produktív, a gazdaság versenyképességéhez aktívan hozzájáruló tényező, amely egyaránt figyelemmel kíséri a jó minőségű humánerőforrás kialakulását, megkísérli megelőzni a humántőke károsodását, ugyanakkor a humántőke károsodásakor hatékony védelmet nyújt. Felfogásunkban a szociálpolitika közös társadalmi értékek mentén aktívan avatkozik be a közösség által elismert szükségletek kielégítése, kockázatok megelőzése, csökkentése; a társadalmi humántőke lehető legjobb újratermelődése; valamint a társadalom hosszú távú fennmaradását biztosító népesedési helyzet javítása érdekében. Ehhez olyan társadalompolitikára van szükség, amely nem kiszorítja a helyi közösségek erőforrásait, kezdeményezőkészségét, stb., hanem azokra építve segíti a helyi szociális kohézió erősödését. A szociális támogatásokat szabályozó legalapvetőbb törvény 1993-ban született, a gyermekjóléti – gyermekvédelmi terület alapjogszabálya 1997-ben. A szociális törtvény megalkotása óta eltelt közel 20 év a szociális szakma minden szereplője számára világossá tette, hogy hol vannak a törvény által szabályozott ellátórendszerben azok a hiányosságok, diszfunkciók és problémák, amelyek megoldása ma már elodázhatatlan feladat. Az eltelt időszakban minden évben – legalább egyszer, de volt, hogy többször is – változtatták ezen szabályokat. A szabályozás belső problémáin túl a jelentősen megváltozott társadalmi – gazdasági körülmények is szükségessé teszik a szociális támogatási – szolgáltatási rendszer alapvető újragondolását. Jelen koncepcióval célunk e problémák megvilágítása és olyan javaslatok megfogalmazása, melyek új alapokra helyezik az ellátórendszert, megfelelően célzott, hatékony és hatásos működést biztosítva. A Nemzeti Szociálpolitikai Koncepció javaslatot tesz a szociális (ideértve a gyermekjóléti és gyermekvédelmi rendszereket is) védelmi rendszer pénzbeli, természetbeni és szolgáltatási ellátórendszerére vonatkozó új strukturális keretre. Magyarország előtt álló legfontosabb szociális kihívások A szakemberek között széleskörű konszenzus van abban, hogy a következő évtized legfontosabb szociálpolitikai kihívásait az alábbiak jelentik: . A nagyon kedvezőtlen népesedési folyamatok fékezése, visszafordítása – a családok megerősítésével, a gyermekvállalás feltételeinek javításával A szegénység csökkentése – Magyarországon a lakosság 13 %, a gyerekek 9 %-a él jelenleg szegénységben, mivel jövedelmük az országos átlag 60%-a alatt van. Európai Uniós összevetésben a 27 tagország közül hazánk az összlakosság tekintetében a középmezőnyben, míg a gyerekszegénység esetében a legrosszabb harmadban található. . A foglalkoztatottság, munkaerő piaci aktivitás növelése, különösen a legrosszabb társadalmi csoportok számára – a szociális ellátások munkára ösztönzésének javításával (szoros együttműködésben a foglalkoztatáspolitikai és felnőttképzési intézményekkel), az atipikus munkavégzéshez rugalmasabban igazodó támogatórendszerrel . Az időskori biztonság garantálása – a saját jogon megfelelő összegű nyugdíjra nem jogosult, valamint szociális körülményeik, egészségi állapotuk miatt gondoskodást igénylő emberek támogatása . A megfelelő lakhatás biztosítása mindenki számára, beleértve az eladósodás, a hitel- vagy közüzemi díjhátralék miatti kilakoltatás megelőzését – különösen a lakás-vesztés megakadályozásával, a lakhatás támogatásával, adósságkezeléssel . A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi szolgáltatások hozzáférhetővé tétele mindenki számára, a minőségi, rugalmas, emberközpontú és lakosság közeli szolgáltatások erősítésével . Az oktatás hatékonyságának javítása mind a közoktatás mind a felnőttképzés esetében . A jó minőségű, mindenki számára finanszírozható egészségügyi szolgáltatások biztosítása (beleértve a kisgyermekkori szűrőprogramokat és az idősebbek kényszerű gyógyszerszedési költségeit is) . A területi elkülönülés, szegregáció, gettósodás megfékezése . A hátrányos megkülönböztetés, diszkrimináció kiküszöbölése, különösen a nők, a fogyatékossággal élő személyek, a cigány, illetve a más kisebbséghez tartozó emberek társadalmi integrációjának erősítése érdekében (kulcsszavak: negatív diszkrimináció tilalma, egyenlő bánásmód biztosítása, esélyegyenlőség támogatása) A koncepció időhorizontja A Koncepció alapvetően egy olyan stratégiai irányt jelöl ki, amely 8-10 éves távlatban tervezi az ellátórendszerek teljes átstrukturálását. Ez azt jelenti, hogy a Koncepció nem foglalkozik olyan elméletileg megalapozott javaslatokkal, koncepciókkal, amelyek előremutatóak lennének ugyan, azonban általunk középtávon megváltoztathatatlannak minősített tényezők miatt megvalósíthatatlannak tűnnek. A koncepció alapelvei Az egyén, illetve a család felelőssége elsődleges a szociális védelem biztosításában. Az egyén felelőssége jelenti egyfelől azt, hogy az egyéntől elvárható, hogy minden erőfeszítést tegyen meg saját helyzetének javítása érdekében, másfelől jelenti azt, hogy a közpolitikák ne torzítsák az egyéni erőfeszítések lehetőségeit fiskális illúziók keltésével, ösztönözzenek az öngondoskodás szerepének növelésére, az állampolgári tudatosság erősítésére, ne szorítsák ki az egyéni kezdeményezőkészséget, minél kevésbé ösztönözzenek a munkavállalás és a megtakarítás ellen. A magyar társadalom hagyományaiban, értékrendjében a család szerepe kiemelkedő jelentőséggel bír. A támogatandókról, az ellátásra szorulókról való gondoskodás alapvetően a család feladata. Meggyőződésünk, hogy a család alapvető funkcióinak megerősítése az egész társadalom érdeke. A társadalompolitikának fel kell vállalnia, hogy olyan intézményeket, amelyek ezeket a funkciókat bizonyítottan erősítik (pl. házasságban született gyermekek jobb minőségű humántőkéje stb.), pozitíve diszkriminálja. A család szerepének felismerése magában foglalja azt a felismerést is, hogy a család nem csak munkakínálati tényező és a végső fogyasztó, hanem a társadalmi-gazdasági újratermelés alapja, és ezért a gyermekvállalással kapcsolatos nehézségeket a társadalompolitikának kezelnie kell. Szintén fontos felismerés, hogy a család számos olyan funkciót is ellát, amely a piacon nem vagy nem elérhető áron vásárolható meg. Tisztában vagyunk azzal, hogy a gazdasági növekedéssel párhuzamosan a nők munkaerőpiaci szerepvállalása erősödni fog, és ez a mainál nagyobb mértékben nyitja meg a családokat, hogy az addig belső szolgáltatásaikat kintről vásárolják. Ezért is fontos a szolgáltatási rendszer alaplogikájának újragondolása. Ugyanakkor ebben semmiképpen sem hagyható magára. A központosított állami újraelosztásnak hozzá kell járulnia a társadalom egésze szempontjából fontos szociálpolitikai célokhoz. A jövő generációért érzett felelősség a gyermekkel kapcsolatos támogatásokban ölt testet. Az emberhez méltó életkörülmények biztosítása mindenkit megillet, tekintet nélkül az előzményekre. A társadalmi összetartozás azt is jelenti, hogy nem engedhető meg semmiféle hátrányos megkülönböztetés életkori, nemi, etnikai, világnézeti, szexuális beállítottsági alapon. Az állami beavatkozás másodlagos, de alapvető. Ennek a beavatkozásnak kiszámíthatónak, az emberei méltóságot tiszteletben tartónak, a lehető legnagyobb szabadságot (önállóságot) biztosítónak kell lennie. A társadalom egészének szolidaritása nélkülözhetetlen. Ennek érdekében a különféle szociálpolitikai támogatásokat, szolgáltatásokat igénybevevők esetében a jogok és kötelességek megfelelő egyensúlyára ügyelnie kell minden érintettnek. A közösség a szolidaritás elve alapján segít a rászorulókon, és anyagi áldozatot vállal a rászorulók megsegítése érdekében, működteti azokat az állami, önkormányzati szervezeteket és támogatja azon civil szervezeteket, melyek alapfeladatként, vagy tevékenységük egyikeként segítenek a rászorulókon. A közösség felelőssége az addicionalitás elvén alapul, azaz: a segítség a rászorulótól elvárható tevékeny magatartás eredményén felüli; az indokolt szükséglete hiányzó részének kiegészítésére irányul. A társadalmi szolidaritás nélkülözhetetlen elemei azok az egyházi és civil szervezetek, amelyek innovatív és rugalmas szolgáltatásaikkal, önkéntesek alkalmazásával a szociális védelem rendszerét nem csak kiegészítik, hanem minőségibbé teszik. A szociális biztonsághoz fűződő jog alapvető jog. Alapvető társadalompolitikai cél, hogy mindazon magukat és családjukat eltartó személyek, akik képesek és készek dolgozni, elsődlegesen munkajövedelemből tartsák el magukat. Ugyanakkor a piacgazdaság – főleg gazdasági recesszió idején – nem képes mindenkinek munkát biztosítani. Az elsődleges munkaerő piacról kiszoruló munkát vállalni képes aktív korú személyek számára humántőkéjük karbantartását, átképzést kell biztosítani. Az alacsony iskolai végzettségűek számára alacsony közteherrel járó munkákat és a vállalkozások számára széles körű munkahelyteremtési bértámogatást kell biztosítani. Végső esetben a köz érdekében végzendő értelmes munkát kell biztosítani (közfoglalkoztatás). A munkát egészségi állapotuknál fogva végezni nem képes rászoruló személyek részére munkajövedelmet pótló támogatást nyújt a közösség. Amennyiben a megszerzett jövedelem nem elégséges az alapvető társadalmi szükségleteik kielégítéséhez, úgy a társadalmilag elismert és indokolt kiadásokhoz a közösség - a szociális ellátásokon keresztül - hozzájárul. Jogok és kötelességek új összhangját kell megteremteni. A rászorulóknak joguk van a segítséghez, mely révén az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe jutók elkerülhetik a leszakadást, segítséget kaphatnak az alapvető társadalmi szükségleteik kielégítésére. Az alapvető biológiai szükségletek kielégítéséhez szükséges élelemhez, ruházathoz, hajlékhoz mindenkinek joga van. A közösség viszont joggal várja el, hogy a segítsége hatékony legyen, és ennek érdekében a rászoruló is tegyen meg minden tőle elvárhatót helyzetének javítása érdekében. Természetesen ez irányú felelőssége összhangban áll korával, egészségi állapotával. Az egyes ellátásokhoz való jogosultság mellett a segélyezettel szemben elvárható, hogy: jóhiszemű legyen, ésszerűen, elvárható módon ossza be jövedelmét és kiadásait, működjön együtt a segélyező, illetve a családsegítő szervekkel, próbáljon maga is aktívan tenni saját sorsa javítása, és körülményei (munkavállalása, anyagi helyzete, körülményei, lakása, közvetlen lakókörnyezetének rendje, személyes higiéniája, stb.) megfelelő szinten tartása érdekében. A koncepció teljes mértékben összhangban van a szociálpolitikában meghatározó nemzetközi egyezményekkel. A gyermek jogairól szóló, valamint a fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló ENSZ egyezményekben, továbbá az Európai Szociális Chartában rögzített értékeket, célkitűzéseket, vállalásokat – természetesen – magunkénak valljuk, érvényesítendőnek tartjuk. Az Európai Unió közös, 2020-ig szóló stratégiájában (EU2020) meghatározottak közül kiemelendőnek tartjuk azt a prioritást, amely a gazdasági növekedést egy összetartóbb társadalommal párosítja. Ezen cél elérésének eszközei közül elsősorban a jóléti rendszerek modernizálásához kíván hozzájárulni a koncepció. Szintén fontos a foglalkoztatási szint növeléséhez való hozzájárulás, valamint a társadalom tagjainak segítése – (át- és tovább-) képzéseken, különféle támogató szolgáltatásokon keresztül – abban, hogy a különféle gazdasági, társadalmi változásokra jobban megfeleljenek. Determinációk Jelen koncepció készítésekor adottnak, egy évtizeden belül reálisan megváltoztathatatlannak tekintünk több olyan tényezőt, amelyek korlátozzák a szakmai koncepcióalkotást. Ezek olyan meghatározottságok, amelyeket – noha szakmai meggyőződésünk több esetben mást diktálna – elfogadunk, azok lényegi megváltoztatását nem tárgyaljuk. Úgy ítéljük meg, hogy 10 éves távlatban lényegében változatlanul ható tendencia, (külső) feltétel lesz: . A központosított állami újraelosztás – szociális célokra fordított – mértéke nem nő; a szociálpolitikai célok megvalósítására nem áll több pénz rendelkezésre A szociálpolitika finanszírozása elsődlegesen, legnagyobb részben az állam által fenntartott redisztribúció (adó, járulékok és egyéb bevételek társadalmi célú újraelosztása) útján történik. Az államháztartás egyensúlyi helyzete, a makrogazdasági, illetve állami költségvetési célok alapján egyértelmű számunkra, hogy a szociálpolitikára (különösen annak a nem nyugdíjakra fordított részére) fordított kiadások nagysága nem növelhető. Ez azzal a következménnyel jár, hogy koncepciónkban nem számolhatunk számottevő forrásnövekedéssel. Közel azonos forráskerettel számolva azonban jelentős ellátórendszeren belüli átcsoportosításokra teszünk javaslatot. Mindazonáltal a támogatórendszerek átállítása többletköltséggel jár. Azt gondoljuk, hogy ezt az átállási, fejlesztési költséget legcélravezetőbben EU-s forrásokból lehetne biztosítani. . A társadalmi szolidaritás számottevően nem erősödik az egymástól nagyon eltérő társadalmi rétegek között Miközben magunk egyértelműen egy nyitott, szolidáris és összetartó társadalmat tartunk kívánatosnak, úgy gondoljuk, hogy a társadalom széles rétegeiben meglévő különféle előítéletek jelentősen nem csökkennek. Különösen kiélezett ez roma és nem roma emberek között, de jelen a fogyatékossággal élők, illetve szinte minden másság esetében (legyenek azok bevándorlók – menekültek, hajléktalanok, más vallásúak, szexuális beállítottságúak, stb.). Elköteleződünk amellett, hogy a szolidaritást erősíteni kell minden lehetséges eszközzel. Minimumkövetelménynek tartjuk ugyanakkor, hogy az állam ne növelje még közvetett módon sem az intoleranciát, határozottan lépjen fel a kirekesztés, a diszkrimináció minden formája ellen (legyen az közvetett, vagy közvetlen, rejtett vagy nyílt), tegyen meg mindent az esélyegyenlőség biztosításáért. Ugyanakkor következik ebből az, hogy a szociális szolgáltatásoknak úgy kell működniük, hogy: 1. ne erősítsék az előítéleteket; 2. szolgálják, erősítsék saját eszközeikkel a társadalmi összetartozást. . A társadalmi nemekkel (főként a nőkkel szembeni) hagyományos szerepelvárás erőltetése helyett a választhatóságot szükséges biztosítani Úgy gondoljuk, hogy a nemi szerepek hagyományos értelmezése nem hozható vissza, nem jelentheti a szociálpolitikai beavatkozások célját. Különösen a nők esetében fontos, hogy a szolgáltatásokkal, támogatásokkal a választás lehetőségét, a családi és munkahelyi kötelezettségek összeegyeztethetőségét szolgáljuk. A kizárólagosság bizonyosan nem szolgálja sem az érintett egyének, sem a társadalom egészének érdekét. . A munkavégzés, a jövedelmi és vagyoni helyzet tesztelése erőteljes feltétel marad a különféle szociális ellátások nyújtásakor; az együttműködési kötelezettség, mint elvárás, folyamatosan jelen van a munkaképes munkanélküliek támogatása esetében. A szociálpolitika egyik legfajsúlyosabb kérdése a szociális biztonság és a munka, foglalkoztatottság közötti egyensúly, összhang biztosítása. Az elmúlt évtized egyik nemzetközi tendenciája a szociálpolitikai ellátórendszerek munkára ellenösztönző hatásának csökkentése, az ellátások nyújtásakor az igénybevevők kötelezése aktív(abb) munkavállalásra, együttműködésre. Ugyanakkor számtalan elemzés kimutatta, hogy a minél szigorúbb segélyezési rendszer egyik negatív következményeként egyre nő azok száma, akik semmilyen ellátásban nem részesülnek. Túl azon, hogy ezen emberek így nagyon gyorsan emberhez méltatlan körülmények közt élhetnek, a társadalom elveszíti ezen emberekkel a kapcsolatot, ami a segítségnyújtás esélyét is jelentősen csökkenti. Magunk osztjuk a munkára kötelezést, az ellenösztönzők csökkentésének fontosságát, azonban úgy gondoljuk, hogy ezt nem csak büntető jellegű intézkedésekkel lehetséges. . A népesedési helyzet számottevő javulása nem várható Társadalmunk idősödése tovább folytatódik, nőni fog az idősek száma és aránya. A gyerekszám középtávon nem nőhet jelentősen. Mindezeken a szociálpolitika, a családi támogatások nem tudnak változtatni. Ezen folyamatok növelik és megváltoztatják a különféle szolgáltatásokkal szembeni elvárásokat. . A munkaerőpiaci reintegráció szempontjából az általános iskolai vagy ez alatti végzettségű emberek aktiválása jelenti a legnagyobb problémát Uniós összehasonlításban is egyértelmű, hogy foglalkoztatottsági elmaradásunk legnagyobb mértékben az alacsony iskolai végzettségű emberek munkaerőpiaci inaktivitásában gyökerezik (ezen belül különösen a férfiak foglalkoztatottsági mutatója marad el). A gazdasági fellendülés automatikusan nem fogja megoldani ezt a problémát – összehangolt munkaerőpiaci (közfoglalkoztatási, bértámogatási, stb.) és (!) szociális szolgáltatási erőfeszítésre van szükség. . A területi, térségi egyenlőtlenség, szegregáció nem csökken: a szegények egyre inkább a szegény település(rész)eken koncentrálódnak. A társadalmi egyenlőtlenségek erős kölcsönhatásban vannak a területi, térségi különbségek növekedésével. Egyértelműen kitapintható, hogy a területi hátrányok nem csökkentek a rendszerváltozás óta, sőt. A szegény emberek egyre inkább koncentrálódnak a hátrányos helyzetű, leromló (egyre több helyen gettósodó) település(részeken). A Nyugat – Kelet Magyarország, valamint a város – falu közötti egyenlőtlenségek nőnek. A szociálpolitikai ellátórendszernek az eddigieknél sokkal érzékenyebben kell válaszolnia ezekre. Ezeket a területi folyamatokat magunk egyáltalán nem tartjuk kívánatosnak, megfordítását nagyon fontosnak tartjuk. Számunkra az következik ebből, hogy szolgáltatási rendszer telepítését, az önkormányzati felelősség és hatásköröket újra kell gondolni, a területi folyamatokra rugalmasan kell tudnia válaszolni, megfelelő erőforrásokat biztosítva. . Gazdasági helyzet, Európa társadalmi, gazdasági helyzete . Szürkegazdaság . Teljes foglalkoztatás A koncepció célja Fenntartható, a társadalmi elvárásoknak megfelelő szociális biztonsági háló kialakítása vezérel bennünket. Magyarország szociálpolitikája előtt álló kihívások több terület összehangolt lépéseit igénylik. Jelen koncepció a szociális, a gyermekjóléti és gyermekvédelmi pénzbeli és természetbeni ellátások és szolgáltatások szabályozási keretének újragondolását tűzte ki célul. Ezek az ellátások azonban önmagukban nem képesek a komplex problémák megoldására. Célzottabb, hatékonyabb, hatásosabb működésük azonban jelentősen, a jelenleginél sokkal eredményesebben, hozzájárulhat ezen kihívások leküzdéséhez. Ehhez a teljes támogatási, ügyviteli, finanszírozási rendszer átalakítása szükséges. Önmagában egy-egy elem kiragadása nem elégséges. A jelenlegi 1993. évi III. és az 1997. évi XXXI. törvények esetében – szakmai meggyőződésünk alapján – az azokban szabályozott ellátásokra és szolgáltatásokra, valamint igazgatási eljárásokra egy új alapokon álló rendszer kialakítására teszünk javaslatot. Ez azt is jelenti, hogy több esetben nem gondoljuk az eddigi azon gyakorlatot, amely külön kezeli a felnőtt és külön a gyerekekkel kapcsolatos ellátásokat, szolgáltatásokat. Fontosnak tartjuk az önkormányzati hatáskörök, az ellátások, szolgáltatások telepítésének, finanszírozásának, meghatározásának teljes újragondolását. A szükségletekből, megoldandó problémákból kell kiindulni, s a (mindenkori) rendelkezésre álló forrásokat ezen problémák megoldását lehető legeredményesebben megvalósító intézkedésekre kell fordítani. A koncepcióban az új alapokra helyezés kereteit, a változtatás irányát fektetjük le. A részletszabályok kidolgozása, a jogszabályok módosítása, a finanszírozási mechanizmus pontos átalakítása meghaladja a kereteinket. Noha a közoktatás, egészségügy, foglalkoztatáspolitika (stb.) bizonyos összefüggései a szociálpolitikához tartoznak, az ezekre vonatkozó javaslatok más koncepciók, stratégiák hatáskörébe tartozik. A szociális ellátások rendszere képes lehet a családok életében bekövetkező kisebb, ill. nagyobb problémák okozta zavarok kezelésére, de önmagában nem alkalmas arra, hogy önmagában egyedül megoldja pl. a hátrányos helyzetben lévők felzárkóztatását, a gettósodást. Ezek olyan össztársadalmi kérdések, melyek komplex eszközöket igényelnek. A Koncepció olyan iránytű, amely középtávon érvényesítendő intézkedési irányokat fogalmaz meg, és amely segít a döntéshozóknak saját terveik, fejlesztési elképzeléseik részletes kimunkálásában, értékelésében. - definíciók Társadalompolitikának tekintjük mindazon közpolitikákat, amelyeknek célja a minőségi humántőke felhalmozása, a humántőke károsodásának megelőzése, és a humántőkét ért kár, veszteség enyhítése. Ebben az értelemben a szociálpolitikával szinonimaként használjuk. Szociális ellátásnak nevezzük mindazon pénzben és természetben nyújtott transzfereket, melyeket az állami redisztribúció finanszíroz, és amelyeknek működési elve rászorultsági elvű vagy az unvierzalitás elvére épülő. Szociális szolgáltatásoknak nevezzük azokat a szolgáltatásokat, amelyek célja olyan segítség nyújtása, amely valaki másnak a mindennapi tevékenységeinek, rutinjainak elvégzésében való korlátozottságát, akadályozottságát csökkentik, és hozzásegítenek a megsegített ember autonómiájának minél szélesebb körű visszanyeréséhez. - Potenciális célcsoportok o Fogyatékosok o Betegek (szenvedély-, pszichiátriai betegek) o Nagyon idősek o Lakhatási problémával küzdők (nem csak hajléktalanok) o Gyermekek o Jövedelemhiánnyal küzdők (aktív és inaktív korú szegények) II. A támogatások és szolgáltatások új rendszerének kialakítása Pénzbeli támogatások Segélyezés Helyzetkép A családok eltérő jövedelmi helyzete és az eltérő család szerkezetek alapján jelentős különbség mutatkozik a társadalom egyes tagjainak anyagi helyzetében. A középosztály leszakadó rétegeinek növekedése mellett a társadalom perifériájára szorulók száma növekszik. Az uniós országok átlagához viszonyított alacsony magyar gazdasági aktivitás mellett a világgazdasági válság okozta munkanélküliség növekedés tovább növeli azon családok számát, ahol a család bevételei között nincs jelen munkával szerzett jövedelem. Az energia árak növekedése, illetve ezzel összefüggésben a lakhatási költségek emelkedése, az alapvető élelmiszerek árának fokozatos növekedése miatt nagymértékben nőttek a háztartások anyagi terhei. Az egykor kedvezőnek tűnő feltételek mellett igénybevett deviza hitelek visszafizetési terheinek drasztikus növekedése lehetetlen helyzetbe hozta az amúgy is kifeszített háztartásokat, veszélyeztetve az érintett családok lakhatását is. A kistelepülések megtartó ereje fokozatosan csökken, a munkahelyek számának csökkenése, és az elérhető szolgáltatások hiányos volta miatt. A lakossági fogyasztási szokások megváltozása, a termelési lehetőségek beszűkülése miatt a kistelepülésen élő lakosság is egyre kevésbé képes a szükségletei saját termelésű árukkal történő kielégítésére, így a pénzbeli járandóságok az ő életükben is egyre nagyobb szereppel bírnak. A szociális alapon működő pénzbeli juttatások rendszere összetett. Ide értendőek a társadalombiztosítási jellegű, azaz járulékfizetésen alapuló ellátások, az univerzális vagy jogosultsági alapú ellátások, valamint rászorultságon alapuló, általában jövedelemvizsgálathoz kötött szociális segélyek, továbbá a szociális tartalmú adókedvezmények is ide sorolhatóak. Jelen koncepciónak nem tárgya a társadalombiztosítási jellegű ellátások vizsgálata. Az egyes ellátások - az elmúlt két évtizedben új ellátásként bevezetve, illetve a korábban megszűnt ellátásokat felváltva - időben eltolódva jelentek meg, mely folyamat eredményeként mára bonyolult, soktényezős, az állami és önkormányzati pénzbeli ellátások rendszere. A szabályozás összehangolatlan, a különböző ellátásokat is több szerv folyósítja, azok mind az állampolgárok, mind pedig a rendszer működtetői részéről nehezen áttekinthetőek. A többféle alapon nyugvó rászorultság okán ellátásra szerezhet valaki jogosultságot párhuzamosan anélkül, hogy bármelyik ellátást nyújtó szerv láthatná, hogy, mi volna a leghatékonyabb az ügyfél számára, ill. látható volna, hogy összességében milyen mértékben részesül valaki közpénzekből finanszírozott ellátásban. Megítélésünk szerint itt a rendszer hatékony működését alapvetően befolyásoló kérdésről van szó. A pénzbeli támogatások és a személyes gondoskodást nyújtó szolgáltatásokra való jogosultságok is jellemzően elkülönülten kerülnek megállapításra, így az ügyfél központú megközelítés, nem biztosított. Az ügyfelek problémái gyakran komplexebbek annál, hogy egy-egy eszközzel megfelelően kezelhetőek volnának. A gyakorlat azt támasztja alá, hogy egyes pénzbeli ellátások hatékonyságát is növelheti, ha az megfelelő szolgáltatással társul. A települési önkormányzatokon keresztül nyújtott szociális segélyek rászorultság alapján a szociális védőháló utolsó szintjeként segítenek a jövedelemmel nem rendelkezőknek, ill. az alacsony jövedelemmel bíróknak. A pénzbeli ellátásokat szabályozó jogszabályok hatályba lépésük óta, számos módosításon mentek keresztül, ugyanakkor továbbra is problémákkal terhelt a rendszer. Sokszor gyenge az ellátások célzottsága, egyes ellátások esetében problémák vannak a hatásossággal és a hatékonysággal. A rendszer adminisztrációja sok esetben nem képes gátat szabni a visszaéléseknek. A segélyezés alanya az egyedül élő személy vagy család, illetve a háztartás, ahol a társadalmilag elismert és támogatandó kiadásokhoz képest kevés a jövedelem. A segélyek részben a hiányzó jövedelmet pótolják, részben pedig az egyén, illetve háztartás társadalmilag elismert és indokolt költségeihez járulnak hozzá. Az előbbi rendszeres ellátások mellett az átmeneti anyagi jellegű problémák orvoslására diszkrecionális jogkörben adható rendkívüli segélyek nyújtanak megoldást. Míg a jövedelmet pótló ellátások jellemzően pénzben nyújtandó ellátások, a kiadást kompenzáló ellátások esetében jelen vannak a természetben történő juttatások is. A pénzben nyújtott segélyek különböző fajtái nem csak ösztönző hatásukat tekintve, de hatásosságukat és költségességüket illetően is különböznek. Míg a csoportos célzás esetén óhatatlanul fellép az elsőfajú hiba, azaz olyanok is segélyt kapnak, akik nem szorulnának arra, az ilyen ellátás jól eléri a rászorulókat, és minimális a másodfajú hiba, azaz a rászorulók kimaradása az ellátásból. Ezzel szemben a rászorultság alapú, diszkrecionális ellátásoknál - megfelelő adminisztráció esetén - az elsőfajú hiba miatt „elszivárgó” összeg jóval alacsonyabb lehet, ugyanakkor a másodfajú hiba fellépése egy ilyen rendszerben óhatatlanul szélesebb körű lesz. Az „elszivárgás” csökkentése által megtakarított költségek egy részét pedig a rendszer adminisztrációja viszi el. A segélyezés országos területi lefedettsége - jellegénél fogva - kevésbé problematikus kérdés, mint a szociális szolgáltatásoké. Ezzel együtt is mutatkoznak meg területi egyenlőtlenségek a segélyezésben, mely az ellátások iránti eltérő igényeken túl összefügg az önkormányzatok eltérő anyagi lehetőségeivel. Például az adósságkezelési szolgáltatást csak a 40 ezernél nagyobb lélekszámú településeken, ill. a fővárosi kerületekben írja elő a törvény, és az önkormányzati lakásfenntartási támogatás sem érhető el minden településen. A segítség gyakran olyankor is pénzben nyújtott segély, amikor a természetben nyújtott ellátás hatékonyabb megoldást jelenthetne. A nem kimutatható jövedelmek miatt jogosulatlan juttatások jelennek meg. A „szürkegazdaság” meghatározó súlya miatt feltehetően széles azon segélyezettek köre, akik kimutatható jövedelmük alapján jogosultak támogatásra, míg a valós jövedelmük magasabb a rászorultsági feltételekben foglaltaknál. Nincsen a szociális ellátást folyósító szervnek online kapcsolata az adóhatóság, az ingatlan nyilvántartási rendszer, gépjármű nyilvántartási rendszer felé, ami alapján közvetlenül tisztázhatóak volnának a jövedelmi, ill. vagyoni viszonyok. A szociális ellátásoknál van lehetőség a jövedelem vélelmezésére, de nem várható el a szociális rendszertől, hogy alaposabban fel tudja térképezni az eltitkolt jövedelmeket, mint az erre szakosodott, és ehhez eszközökkel rendelkező adóhatóság. Az érem másik oldalaként olyanok nem jutnak segélyhez, akik rászorulók volnának, mert vagy nem tudnak a lehetőségeikről, vagy csak egyszerűen szégyellik a segítségkérést. Nincsen az egyes ellátásokat folyósító szervek (önkormányzatok, Magyar Államkincstár, Nyugdíjfolyósító Igazgatóság) adatbázisa között megfelelő informatikai kapcsolat, mely alapján azonnal kiszűrhető volna az egymást kizáró ellátások párhuzamos folyósítása (pl. Gyes-közcélú munkaviszony, ápolási díj – nyugdíj ellátás). Nem egy esetben a segély „feltétel nélkül jár” nézet érvényesül, és kicsi a motiváció a kitörésre, kevéssé érvényesül „az egyénnek is minden tőle telhetőt meg kell tennie saját helyzetének javításáért” szemlélet. Nem eléggé motiváltak az aktív korúak a közfoglalkoztatás keretében történő munkavégzésre a segélyezéssel szemben, mivel a rész munkaidőt jelentő rövid időtartamú közfoglalkoztatás után kapott nettó bér nem sokkal magasabb, mint az alternatíváját jelentő bérpótló juttatás. A kifizetett segélyek egy részét társadalmilag nem kívánt célokra fordítják (uzsorakölcsönök kifizetése, játékgép, stb). Az öregségi nyugdíj legkisebb összegének, mint az egyes ellátások jogosultsági feltételeinek, illetve mértékének meghatározásához használt viszonyítási alap alkalmazása esetleges. Segélyezés Kitűzött célok . A támogatási rendszer egyszerűsítése, az érintettek számára is átláthatóbbá tétele. . A segélyek hatásosságának, hatékonyságának növelése. . Az egyéni élethelyzetekhez, a háztartások szükségleteihez jobban igazodó, segélyezési rendszer kialakítása. . A pénzbeli támogatások és a családokat segítő szolgáltatások szinergiájának erősítése. . A pénzbeli ellátásokhoz való hozzáférésben mutatkozó területi különbségek mérséklése. . Az egyén saját helyzete javításáért viselt felelősségének hangsúlyozottabb megjelenése. . A munkavállalási kedvet jobban ösztönző aktív korú ellátási rendszer / közmunka rendszer kialakítása. . A segélyek felhasználásával kapcsolatos diszfunkcionális jelenségek visszaszorítása. Segélyezés A cél elérésének módja, eszközei A pénzbeli támogatások és a családokat segítő szolgáltatások egymást erősítő hatásának kiaknázása érdekében a segélyezési rendszer és a szolgáltatásokat biztosító rendszer elemeiből felépíthető ellátási csomagot javaslunk, melyből a rászoruló élethelyzete, megoldásra váró problémái alapján egyéniesítve összeállítható a leghatékonyabb pénzbeli ellátások-szolgáltatásokból álló eszközök kombinációja. A szolgáltatásokat későbbi fejezetben tárgyalva az ellátási csomag pénzbeli ellátásokat tartalmazó elemei: . garantált minimális segély . élethelyzethez kapcsolódó segélyek . kiadás kompenzáló segélyek, . közmunka . eseti segélyek A garantált minimális segély biztosítását a jelenlegi különböző, jövedelem pótlását célzó nem járulék fizetésen alapuló ellátások egyik alapvető elemeként javasoljuk, melyet a jogosult megfelelő feltételek megléte esetén alanyi jogon megkap. Az ellátás nem pótol hiányzó munkabért, nyugdíjat, mértéke is ennél lényegesen alacsonyabb. Funkciója, hogy azon felnőtt korúak számára nyújtson kiegészítő, ill. pótló támogatást, akik alapvető társadalmi szükségleteik kielégítéséhez nem rendelkeznek megfelelő mértékű jövedelemmel, hasznosítható vagyonnal, továbbá családjuk jövedelme is alacsony ahhoz, hogy tőlük ez elvárható volna. Célszerűen a háztartás fogyasztási egységre jutó jövedelme alapján kerülne a jogosultság meghatározásra. Ezt egészítené ki a rászorultságot megalapozó élethelyzetekhez kapcsolódó, szükség esetén a kiadásokat kompenzáló segélyek és támogatások rendszere. Így például egy családos inaktív kapná a garantált szociális minimumot, s mellé kaphatna még élethelyzete okán segélyt (pl. gyerekeket nevel), valamint jelentős közüzemi kiadásai okán fogyasztási támogatásokat. A cél az, hogy az élethelyzetekhez jobban alkalmazkodó és rugalmasabb segélyezési struktúra alakuljon ki, ahol nem eshet ki senki a szociális hálóból. Az élethelyzetekhez kapcsolódó támogatások segélyek funkciója, hogy azon személyeket segítse, akik élethelyzetüknél fogva ( idős, fogyatékkal élő, aktív korú nem foglalkoztatott, stb.) rászorulók, és a rendszer alapjaként szolgáló garantált minimális segély nem elégséges problémájuk orvoslására. A garantált minimális segéllyel szemben - a rászorultsági feltételeknek való megfelelésen túl – élethelyzethez igazodóan egyéb feltételek is előírhat elő a segélyezettel szemben. A közösség joggal várja el, hogy a segítsége hatékony legyen, és ennek érdekében a rászoruló is folyamatosan tegyen meg minden tőle elvárhatót helyzetének javítása érdekében. Természetesen ez irányú felelőssége összhangban áll korával, egészségi állapotával, egyéb körülményeivel. Pl. az aktív korban lévő személy tegyen meg minden tőle telhetőt a munkaerő piacon történő elhelyezkedése érdekében, szükség esetén vegyen részt a részére felkínált képzési, átképzési programokban. A mentális, ill. egészségi állapotánál fogva időlegesen munkára nem képesek vegyék igénybe azokat a személyes kompetenciákat fejlesztő szolgáltatásokat, melyek felkészítik őket a munkavállalásra. Az egyén, ill. a háztartás anyagi rászorultság okán társadalmilag elismert szükségleteihez igazodóan jogosult rendszeresen nyújtott kiadás kompenzáló ellátásra. A kiadás kompenzáló ellátás kapcsolódhat a rászoruló egészségi állapotával összefüggő kiadásokra (ezen belül gyógyszer kiadásokra), a lakhatásának biztosításával kapcsolatos ellátásokra. A jövedelmek, a családtámogatási ellátások, a rendszeres ellátást jelentő segélyek mellett a segélyezési rendszer részeként működő kiadást kompenzáló ellátásoknak olyan mértékűnek kell lennie, hogy különböző család szerkezetek mellett is képes legyen az emberi méltóság fenntartásához szükséges szociális minimumot biztosítania. A lakásfenntartási támogatás jogosultsági feltételeinek fogyasztási egységre épülő rendszere megfelelően működik, viszont a lakásfenntartási támogatásnak nagyobb hányadot kell kompenzálni az elismert költségekből. Ez esetben a ténylegesen igazolt költségek alkalmazása indokolttá válhat. A lakásfenntartási támogatási rendszerben nagyobb hangsúllyal szerepelhetne a természetbeni juttatásként történő támogatás. A foglalkoztatás politika, és a szociális segélyezés kapcsolódási pontja az aktív korú nem foglalkoztatottak segítése érdekében szervezett közmunka. Az elsődleges munkaerő piacra történő visszavezetés továbbra is kiemelt cél, ugyanakkor szembe kell nézni azzal a ténnyel, hogy az elsődleges munkaerő piac-bizonyos konjunkturális időszakokat leszámítva nem képes mindenkinek tartósan munkát biztosítani, és igaz ez elsősorban az általános iskolát el nem végzettekre, a szakképzettséget nem szerzett személyekre. Ezen személyek köre folyamatos kínálatot jelent a munkaerő piacon. Másik oldalról számos olyan közfeladat, ezen belül is elsősorban kommunális feladat jelenik meg települési önkormányzatok feladataként, állami tulajdonban lévő erdők, vízgazdálkodási létesítmények, közlekedéssel kapcsolatos infrastrukturális létesítmények fenntartása kapcsán, melyek különösebb szakképzettséget nem igényelnek. A munkaerő igények kielégítése, és a munkát vállalni kívánók érdekeinek összekapcsolása megfelelően szervezett közmunka keretében történhet, melynek hatékonyságát növelheti, ha az ad hoc jelleggel szemben stabil foglalkoztatási struktúrában gondolkozunk. A stabilitás nem a rendszer merevségére utal, hanem időtartalmára, és kereteire. A rendszernek továbbra is minden tekintetben támogatnia kell az elsődleges munkaerő piacra történő kilépést azoknál, akiknek erre van esélyük, ugyanakkor azok számára egyfajta „védett” munkahelyként működne, akiknek nincsen valódi esélyük elhelyezkedni az elsődleges munkaerő piacon. Az elsődleges munkaerő piacra kilépéshez szükséges képzések, átképzések mellett, indokolt a munkavállaló egyéni kompetenciáit erősítő szolgáltatások biztosítása. A korábbi közfoglalkoztatási rendszer a nem kellően átgondolt feltételei miatt (felülről nyitott kassza, elenyésző önkormányzati önerő kívánalma, az elvégzett munka racionalitása, ill. hatékonysága mérésének hiánya, stb.) nem volt képes megfelelően hatékonyan működni. A tapasztalatokon okulva a tényleges, valós szükségletekből kiinduló, értéket teremtő munka igényekhez igazítandó, közpénzből finanszírozott közfoglalkoztatási rendszer működésére van szükség. A jelenlegi közfoglalkoztatási rendszeren belül működő rövid időtartamú foglalkoztatás nem teljesíti azt a követelményt, hogy kellő különbség legyen a munkajövedelem javára a segéllyel szemben. Legalább 1,5-2-szeres különbség indokolt a minimál bérnek megfelelő nettó munkajövedelem és az azt pótló segély között. Az eseti segélyezés, a rendkívüli élethelyzetek orvoslásával egészíti ki az ellátó rendszert. A krízis helyzetben indokolt az azonnali, pontos segítség, a helyismeret, a személyes körülmények alapos ismerete. A közösség segítsége a közösség háttér-felelősségén alapul. A segítség nyújtása előtt az egyénnek fel kell tárnia azokat az erőforrásait (beleértve a családja által nyújtható lehetőségeket is), melyek megoldhatják a felmerülő szociális problémáit. A lehetőségek teljes körének kimerítésén túli valós, és a társadalom által elismert szükségletek kielégítéséhez kérhet segítséget a közösségtől a rászoruló. Az egyes ellátásokhoz való jogosultság mellett a segélyezettel szemben elvárható, hogy jóhiszemű legyen, ésszerűen, elvárható módon ossza be jövedelmét és kiadásait, működjön együtt a segélyező, illetve a családsegítő szervekkel, próbáljon maga is aktívan tenni saját sorsa javítása, és körülményei (munkavállalása, anyagi helyzete, körülményei, lakása, közvetlen lakókörnyezetének rendje, személyes higiéniája, stb.) megfelelő szinten tartása érdekében. Az egyes ellátások szabályozása mellett meghatározó kérdés, hogy milyen szervezeti, igazgatási keretek között történik azok nyújtása. Jelenleg a családtámogatási ellátások, a fogyatékossági támogatások folyósítását a Magyar Államkincstár, a segélyezést a települési önkormányzat képviselő testülete, ill. a települési önkormányzat jegyzője végzi. Önkormányzati hatósági jogkörbe azokat az ügyeket célszerű utalni, ahol helyi sajátosságok érvényesülhetnek, államigazgatási ügyként intézhetőek az egységes feltételek mentén elbírálható ügyek. A közigazgatás küszöbön álló átszervezése, az önkormányzati feladat-és hatáskörök újraszabályozása megfelelő keretet biztosíthat a szociális segélyezéssel, illetve általában a pénzbeli ellátásokkal, továbbá a szolgáltatásokkal kapcsolatos hatáskörök újragondolásához. Az „egyablakos ügyintézés” irányába célszerű elmozdítani a rendszert a meglévő igazgatási szolgáltatási elemek integrációjával. A hatáskörök telepítésénél figyelembe kell venni, hogy könnyen elérhető legyen az ügyfél számára a segítség, továbbá úgy se legyen „túl távol” a döntéshozó kérelmezőtől, hogy megfelelő információval rendelkezzen a döntéséhez. Az ellátások nagyrészt elbírálhatóak a szükséges adatbázisokban szereplő információkból, viszont a rendkívüli segély ügyek elbírálásához általában közvetlen helyismeretre is szükség van. Ennek megfelelően az egységes elvek mentén adható jövedelmet pótló és a kiadást kompenzáló ellátások esetében célszerű a „járási” közigazgatási rendszer bevezetésével összhangban ezen ellátások kistérségi, illetve mikrotérségi szintre történő telepítése, azzal, hogy az eseti segélyezés, illetve az önkormányzatok által önként vállalt ellátások továbbra is helyben, a települési önkormányzatoknál maradnának. A szolgáltatásokkal kapcsolatos információk és döntések a jövedelmet pótló és a kiadást kompenzáló ellátások szintjére történő telepítése biztosítaná az ellátások összhangjának megteremtését. A javasolt szervezeti keretek leírását, és azok működési mechanizmusát a koncepció a szolgáltatásokra vonatkozó fejezete részletezi. Az önkormányzati-állami feladatok megosztásának javasolt módja segíti a pénzbeli szociális ellátásokhoz való hozzáférésben mutatkozó területi különbségek mérséklését is a lakásfenntartási támogatás normatívvá tételével, továbbá a javasolt igazgatási szinten az ország teljes területét lefedően megvalósítható az adósságkezelési szolgáltatás biztosítása is. Az ellátások fajtáin, az igazgatási kérdéseken túl vannak olyan „technikai” kérdések is, amik hozzájárulhatnak a rendszer működésének hatékonyságához: - Az előre fizetős közüzemi szolgáltatás fogyasztás mérő órák használatának szélesebb körben történő terjesztése az eladósodás megelőzése érdekében. - Online kapcsolat kialakítása a szociális ellátást folyósító szervek és a jövedelemadó adatbázis, ill. az ingatlan nyilvántartási, valamint a gépjármű nyilvántartási adatbázisok között, ami alapján közvetlenül tisztázhatóak volnának a szükséges jövedelmi, ill. vagyoni viszonyok. Az eltitkolt jövedelmek jelentős mértékben torzítják a szociális juttatások igazságos voltát. Az adóhivatal rendelkezik az állami szervek közül a leghatékonyabb eszközökkel a jövedelmek feltárására, így a többi állami, ill. önkormányzati szerv hatékony működését az ő nyilvántartásuk segítheti. (A közigazgatási eljárási elveknek is megfelel, hogy ne az ügyfélnek kelljen bizonyítani olyan tényeket, amelyeket az ügyében eljáró hatóság más hatóságtól be tud szerezni. Adatvédelmi szempontból sem lehet aggályos a kérdés, hiszen törvényes alapon, célhoz kötötten lehet kezelni ezen adatokat, továbbá aki a közösség anyagi segítségét kéri, annak a szükséges mértékig fel kell tárnia azokat a körülményeit, amelyek a kérelem megalapozásához szükségesek. ) - Szociális számla bevezetése, mely alapján nyomon követhető, hogy valaki a különböző alrendszerekből mekkora segítséget kap, illetve kapott összességében közpénzekből. Családtámogatási rendszer Helyzetkép … Kitűzött cél … A cél elérésének módja, eszközei … Szociális szolgáltatások rendszere Helyzetkép A jelenlegi szolgáltatási rendszer működése számos diszfunkciót tartalmaz. Ez egyaránt vonatkozik a hozzáférés megállapítására, valamint igazgatási, szabályozási és finanszírozási megoldásokra. Világos, hogy e struktúra bemeneti oldalon történő átalakításának egyik kardinális kérdése, hogy ki, milyen ellátásra jogosult, azaz az egyes szolgáltatások tekintetében miként szabályozzuk a hozzáférést. A jóléti szolgáltatások terén az egyik legjelentősebb probléma – a jogosultság tartalmának és a rászorultság mértékének meghatározása mellett, hogy a vonatkozó jogszabályokból nem derül ki egyértelműen, hol húzódik a piac, a család/kisközösség, valamint a központi és a helyi állam ellátási kötelezettségének, gondoskodási felelősségének határvonala. További probléma a bemeneti szabályozás átgondolatlansága, a hozzáférés megállapításának szabályrendszerénél nem világos ki, mire, mikor és hogyan jogosult. Az igazgatási, szabályozási és finanszírozási megoldások nincsenek egységes rendszerbe integrálva (A különböző funkciók összehangolása esetleges és nem megoldott). A kimeneti szabályozás során hiányoznak a teljesítményre vonatkozó indikátorok. Nem látszódnak az eredmények sem a szolgáltatásokhoz, sem a komplex fejlesztési programokhoz kapcsolódóan. Nincsenek olyan átfogó vizsgálatok és hatásvizsgálatok, amelyek a szolgáltatások beavatkozásának, valamint a szabályozás változtatásának eredményét mutatnák meg. A fennálló finanszírozási rendszer nem ösztönöz sem eredményességre, sem hatékonyságra, sem szükségletorientált szolgáltatásokra. A szolgáltatások minősége szerint nem differenciál, a normatív támogatás minden esetben ugyanannyi. A jelenlegi rendszer nyílt végű támogatási kasszát feltételez, vagyis a felmerült szükségletektől teljesen függetlenül, annyi és olyan szolgáltatónak folyósítja a normatív támogatást, ahány szolgáltató működési engedélyt kapott; Mind a területi megoszlás, mind a tehervállaló képesség szempontjából igazságtalan és növeli az egyenlőtlenséget. Nem differenciál szükségletek szerint sem – a szolgáltatások létszáma, profilja, módszertana stb. a tekintetben független, hogy nincs vagy csak esetleges a kapcsolata a láthatóvá váló szükségletek nagyságával és természetével. A szabályozásából és szerkezeti felépítéséből adódón nem éri el az egyik legfőbb célját, nevezetesen, az egyenlő hozzáférést, ráadásul belső logikájából következően folyamatosan túlszabályozást indukál, mivel nincsenek elhatárolva, pontosítva a felelősségi szintek a három szereplő között (közösség, piac, állam). Alapvető probléma, hogy a szolgáltatások döntő részénél a szolgáltatások biztosításának kötelezettsége a települési lakosságszámhoz és nem az adott szolgáltatásra mutatkozó tényleges helyi szükségletekhez kapcsolódik. Ráadásul a jogszabályok csak a szolgáltatások indítási feltételeit határozták meg (elsősorban személyzet és infrastruktúra vonatkozásában), a szolgáltatási kapacitások és tartalmak szükségletekhez való igazítását nem történik meg. A finanszírozási feltételek sem ösztönöznek a szükségletek figyelembe vételére, plusz erőforrások bevonására. Mivel a szociális normatívák nem fedezik a tényleges szolgáltatási költségeket, ezért ezeket az önkormányzatoknak pótlólagos forrásokkal kell kiegészíteniük, ráadásul még ez a szűkös normatíva évről évre kiszámíthatatlanul változik. Mindezek miatt éppen a legszegényebb és leghátrányosabb helyzetű településeken hiányoznak a szociális szolgáltatások. Így a szükségletek regionális és területi eltéréseire nem tudott megfelelően válaszolni a szolgáltatási rendszer. A rendszer lefölözésre ösztönöz. Az esetek döntő részében, a forrásszűke miatt az önkormányzatok abban érdekeltek, hogy az ellátások után járó normatívákhoz a lehető legkisebb mértékű forrás biztosítsák. Ennek következtében elsősorban olyan személyeket vonnak be az ellátásokba, akik öngondoskodásra képesek lennének, vagy akik maguk is meg tudnák fizetni az öngondoskodás képességét pótló szolgáltatásokat. Magyarország szociális ellátórendszere nagymértékben decentralizált, hiányzik a szociális szféra és igazgatás területén a középirányító szervezeti rendszer ezért a szolgáltatások sok térségben szétaprózódottak, hiányzik a kapacitások területi összehangolása, a különféle szolgáltatások nem kapcsolódnak egymáshoz, a más szektorokkal való együttműködés nem jellemző1. A szolgáltatások intézményrendszere mellett működésük hatékonysága és szolgáltatások színvonala sem megfelelő. A szolgáltatások egy részénél a hozzáférési feltételek nincsenek kellő egyértelműséggel meghatározva, ezért sok esetben nem azok jutnak hozzá az adott szolgáltatáshoz, akiknek azokra leginkább szükségük van. 1 Egyúttal hiányzik az irányítói szervezeti rendszer is. Az elmúlt években a központi állami kötelezése egyre több szociális szolgáltatás biztosítására próbálja kényszeríteni a helyi önkormányzatokat. A központi állami előírások nagy eséllyel maradtak papíron, mivel az önkormányzatok autonómiája miatt a kötelezően előírt feladatoknak az „elmulasztása” semmiféle tényleges szankciót nem von maga után. Az elaprózott önkormányzati rendszer egyik negatív következménye, hogy a szolgáltatások éppen a legelmaradottabb térségekbe nem jutnak el. A kötelező feladatok a település méretétől függő differenciálása ezt a problémát nem oldja meg, így a szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférés elve sérül. A kisebb településeken élők nem juthatnak hozzá a helyzetüket javító ellátásokhoz. Az így kialakult „ellátási fehér foltok” az esetek döntő részében nem a nemtörődömségből adódnak, hanem szabályozási, finanszírozási, stb. egyszóval strukturális okai vannak. Az alapellátás és a szakellátás finanszírozási rendszere is torz. A szakellátások finanszírozása magasabb összegű, mint az alapellátásoké, ezért a rendszerben résztvevők az otthonközeli, olcsóbb alapellátások helyett inkább a drágább szakellátásaikat fejlesztették (A jelenlegi finanszírozási rendszer azonos módon kezeli az egymástól eltérő szolgáltatásokat is, így azokat, amelyek a szegénységet kezelik, valamint amelyek piaci alapon is nyújthatóak lennének). A szociális szolgáltató rendszer nem a költséghatékony és a közösségi értékeket támogató szociális szolgáltatásokat támogatja, így a jelenlegi rendszerben nagyobb szerepe van a bentlakásos elhelyezési formának, mint az célszerű lenne. Az ellátórendszer struktúrája nem épül egymásra. Az alapszolgáltatások és a szakellátás rendszere nincs kellően rendszerbe integrálva - nincs kapcsolat a különböző rendszerek között és nincs kapcsolat a különböző ágazatok (szociális szolgáltatás, egészségügy, foglalkoztatáspolitika, gyermekvédelem, gyermekjólét) között sem. A jelenlegi rendszer korlátozza a közösségi és alternatív szolgáltatások kibontakozását és széleskörű elterjedését, ugyanis az ellen hat, hogy az egyén és a szűkebb közösség megfelelően gondoskodhasson a rászorulók ellátásairól. A jelenlegi rendszer szabályozási és finanszírozási szisztémája korlátozza a piaci típusú szolgáltatások nyújtását. Kitűzött cél Egy új rendszernek mindenképpen a fenti problémák szerepének csökkentése által egy jobban átláthatóbb, rugalmasabb és szélesebb körű alapszolgáltatási rendszer kialakítása által lehetséges. Az új rendszer – a jelenlegitől eltérően – a szolgáltatáson alapul, amely végighúzódik az egész szabályozási- finanszírozási- és ellenőrzési rendszeren2. Az állam szolgáltatásokat rendel meg, meghatározott feltételekkel és szükségletekkel rendelkező állampolgárai számára. 2 Szolgáltatásfinanszírozás, intézményfinanszírozás helyett, a szolgáltatások szabályozása az intézményszabályozás helyett A rendszer kiépítése során kiemelkedő figyelemmel kellett lennünk arra, hogy a különböző fenntartók szolgáltatói térben és szolgáltatásaikban valóban egymásra épüljenek, ne maradjanak a különböző szolgáltatási tartalmak vonatkozásában lefedetlen területek, ugyanakkor ne alakuljanak ki párhuzamos ellátások sem. Legfontosabb érték, hogy a társadalom különböző csoportjai a közösségi és védő funkciójukat el tudják látni, s ebben nyújthat segítséget az állam. Csak olyan szolgáltatások, támogatások fenntartása szükséges közösségi központi forrásból, amelyek másként nem valósulnának meg és ezek megteremtése és fenntartása valós társadalmi legitimációval rendelkezik; A koncepció alapelveinél megfogalmazott értékek mérvadóak az új szolgáltatási rendszer: . Piaci semlegesség, egyenlő elvű finanszírozás; . Szektor semleges finanszírozás; . Értéket a pénzért, teljesítményelemek megjelenítése a finanszírozásban, olcsóbban üzemeltethető szolgáltatások prioritása; . Cél az otthon közeli ellátások biztosítása – alapszolgáltatás centrikus szolgáltatási rendszer kialakítása; . Elsődleges cél a család, kis közösség erőforrásaira való támaszkodás; . Az állam ott lépjen be szolgáltató vásárlóként, ahol a közösség, illetve a piac nem tud megoldást adni; . Rugalmasabb szolgáltatói rendszer kialakítása; . Kiegyensúlyozott előre kiszámítható finanszírozási rendszer; . Szolgáltatás centrikus szabályozás és finanszírozás; . Evidenciaalapú döntések – hatásvizsgálati rendszer kialakítása; . Az állampolgár döntési szabadságának az erősítése; . A szolgáltatások funkciók szerinti összhangjának megteremtése a szabályozásban és ezen keresztül a valóságban (alapellátások - szakellátások); . A szolgáltatások közötti együttműködés megteremtése, a szolgáltatások egymásra épülésének szabályozása és biztosítása; . Egymásra épülő szolgáltatások, kiegészítő szolgáltatások kialakítása; . Lehetőség legyen a piacon keresztül a keresletként megjelenő szolgáltatások beszerzésére – itt az állam kizárólag szabályozó szereppel bírjon; . Állami szabályozó és felügyelő szerep megerősítése az állam által finanszírozott szolgáltatások kapacitásainak és minősége kapcsán; . Az államilag fenntartott, finanszírozott szolgáltatások és ellátások folyamatos népszerűsítése – állampolgári tudatosság növelése; . Az állam szociális szolgáltatásokat fenntartó szerepének visszaszorítása; . A foglalkoztatás kifehérítése az ápolási és gondozási szolgáltatások esetén – foglalkoztatás bővítése; . Módszertani rendszer finanszírozásának átláthatóbbá és egységesebbé tétele, funkcióink egyszerűsítése – szolgáltatásalapú finanszírozás; . Ellenőrzési rendszer összevonása, egyszerűsítése; . Szabályozás egyszerűsítése, adminisztratív terhek csökkentése, elektronikus központi adminisztráció, kimenetek ellenőrzése, fogyasztóvédelmi rendszer megerősítése; A főbb célkitűzések: . A szociális szolgáltatások átláthatósága, tervezhetősége, és eredményessége; . A szociális szolgáltatások minőségének növelése; . Az esélyegyenlőség megteremtése a szolgáltatásokhoz való hozzáférésben, a jogosultak döntési kompetenciájának növelése; . Az ágazati különállások csökkentése, az határterületek erőforrásainak jobb kihasználása; . Pénzbeli ellátások és a szolgáltatások nagyobb összhangjának a megteremtése – elsősorban a gondozással kapcsolatos ellátásoknál. A cél elérésének módja, eszközei Szociális szolgáltatások A célcsoportok meghatározása Fogyatékosok Betegek (szenvedély-, pszichiátriai betegek) Nagyon idősek Lakhatási problémával küzdők (nem csak hajléktalanok) Gyermekek A jogosultság szabályozásának általános kérdései (terjedelem, decentralizáció, stb.) A szolgáltatási piac részei: Szolgáltatási piacnak tekintjük mindazon rendszereket, amelyeknek segítségét az egyén, rászorultsága estén, igénybe tudja venni. 1. Informális rendszer: Ezt tekintjük elsődleges ellátási formának és ebben az esetben az állam szerepe, hogy minden lehetséges eszközzel motiválja és ösztönözze ennek fennmaradását és megerősödését. Ez alapvetően az egyén és az őt körülvevő legszűkebb környezetére alapozza az ellátórendszert. Ez az a terület, melyhez, megléte esetén, minden személy természetes módon ragaszkodik és a választás szabadságát biztosítva számára az állam, akár fiskális módon is, támogat. 2. Nem szabályozott piac (rendszer): Ide tartozónak tekintünk minden olyan szolgáltatói/ intézményi formát, mely, akár nyereség centrikusan, de a szociális ellátórendszert jogszabályi keretek nélkül biztosítja. Ennek is helye van az ellátórendszerben, így az állam feladata ezen a területen elsősorban nem a szankcionálás és a teljes ellehetetlenítés, hanem olyan keretek kialakítása, melyek felügyeletet tudnak gyakorolni az ilyen szolgáltatók fölött (pl.: Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, Nemzeti Adó- és Vámhivatal, Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőség, …). A társadalom számára pedig folyamatos tájékoztatás és figyelemfelhívás a feladat. 3. Szabályozott piac (rendszer): Ezalatt értjük azon szolgáltatók és intézmények összességét, melyek a jelenlegi jogszabályok előírásai alapján és az általuk rögzített keretek között működési engedéllyel rendelkeznek. Az állam szerepe itt a szakmai tartalomszabályozás, a közfinanszírozás biztosítása, valamint mindezek egységes rendszerbe történő foglalása. A három különböző piacon különböző feltételekkel válhat egy szervezet, személy szolgáltatóvá. Nyilvánvaló, hogy az informális piacon az államnak nincs keresni valója. A nem szabályozott piacon az állam szerepe kizárólag annyi, hogy a keretfeltételeket biztosítsa, hogy a szerződéses viszonyban álló felek (szolgáltató - igénybevevő) érdekei ne sérüljenek a másik, illetve a társadalom kárára (a foglalkoztatási keretek biztosítása, fogyasztóvédelem biztosítása, ajánlások megfogalmazása, értékelési és információs rendszer üzemeltetése). A legtöbb dolga az államnak a szabályozott piacon van: itt meg kell tudnia határozni ki szolgáltathat, mit, kinek és mikor. Ezen a piacon ahhoz, hogy valaki szolgáltatóvá váljon meg kell felelnie a következő feltételeknek: . működési engedély kell rendelkeznie; . igazolnia kell, hogy az adott földrajzi területén szolgáltatás nyújtására alkalmas; . bizonyos komplex szolgáltatások esetén szolgáltatói szerződéssel kell rendelkeznie (otthont nyújtó, prevenciót célzó szolgáltatások esetén). Szolgáltató lehet egy másik állampolgár, vállalkozás, civil, állami-, önkormányzati-, egyházi szolgáltató szervezet – amennyiben az előbbi feltételnek megfelelnek. Szolgáltató lehet akár egy családtag is, abban az esetben, ha a szolgáltatási feltételeknek megfelel és a háztartás jövedelmei nem teszik lehetővé, hogy ezt támogatás nélkül ellássa, a háztartás jövedelmének meghatározott szint alá kerülése nélkül. A szolgáltatást nyújtóknak lehetőségük van az állam által megrendelt szolgáltatásokon kívül extra szolgáltatásokat nyújtani, amit az igénybevevőnek kell finanszírozni. Alapvető elv, hogy az állam által finanszírozott szolgáltatások esetén az igénybevevő minden esetben járuljon hozzá térítési díj formájában a szolgáltatási költségekhez – kivéve ez alól a preventív célból nyújtott, illetve az állam által az igénybevevő részére kötelezett szolgáltatások esetén. Otthonközeli ellátás - a megállapítás szabályozásának általános kérdései (diszkrecionalitás, decentralizáció, stb.) Az általános értékeknél megfogalmazottakhoz kapcsolódóan a szabályozott piacon elérhető szolgáltatásokhoz való hozzáférés feltétele, hogy az informális piacon és a nem szabályozott piacon a rászoruló elismert szükséglete ne tudjanak kielégülni. Ez utóbbi esetben ahhoz, hogy valaki államilag finanszírozott szolgáltatás igénybevevőjévé váljon, az kell, hogy a háztartása erőforrásai alapján problémáját a háztartásának tagjai másként nem tudják megoldani. Ezen szolgáltatások köréből kivételt képeznek a hatósági elemeket tartalmazó szolgáltatások (pl: védelembevétel), valamint a különböző jelzőrendszeri szolgáltatások. - az ellátási kötelezettség szabályozásának általános kérdései (decentralizáció, stb.) Az ellátási kötelezettségnek két jelentése van. Elsődleges ellátási felelősségnek nevezzük egy szervezetnek, intézménynek, stb. azt az általános felelősségét, hogy a rábízott társadalmi csoportok szociális biztonságát folyamatosan figyelemmel kísérje, és annak veszélyeztetettsége esetén segítse a bajba kerülőket. Másodlagos ellátási felelősségnek nevezzük egy szervezetnek, intézménynek, stb. azt a konkrét felelősségét, hogy bizonyos társadalmi csoportok szociális biztonságáról saját fenntartású szolgáltatás megszervezésével gondoskodjon. Példa: önkormányzatok felelőssége szolgáltatások működtetésére lakosságszámhoz igazodva. Meggyőződésünk, hogy az elmúlt húsz év tapasztalatai szerint addig, amíg az önkormányzati feladatellátás szabályozása és finanszírozása nem lesz szinkronban, a segélyezés és szociális szolgáltatások elsődleges és másodlagos ellátási felelősségének önkormányzatokhoz történő telepítése újra és újra ellentmondásokhoz fog vezetni. Ezért javasoljuk, hogy az elsődleges ellátási felelősség a kistérségi dekoncentrált szervekhez kerüljön. Ez azt jelenti, hogy a kistérségi államigazgatási szervek /Szociális Adminisztrációs Központok (SZAK)/ lennének kötelesek figyelemmel kísérni a kistérség területén élők szociális helyzetét, az egyes társadalompolitikai kockázatokkal terhelt társadalmi csoportok szükségleteinek folyamatos feltérképezését. Ezek a hatóságok folytatnák le az engedélyeztetést, az ellenőrzést, és azokban az esetekben – de csak akkor -, amikor bizonyos társadalmi szükségletek kielégítésére nem szerveződik szolgáltatás, akkor szolgáltatást vásárol számukra3. 3 Lásd bővebben: A szociálpolitikai ellátások, szolgáltatások működtetési, ellenőrzési mechanizmusa 4 protokollok, sztenderdek és irányelvek - a tartalomszabályozás szabályozásának általános kérdései (input-, output- és outcome- alapú szabályozás, 1/2000-es kérdése, sztenderdek, tárgyi és személyi feltételek, stb.) A társadalom nehéz helyzetben lévő tagjai számára nyújtott szolgáltatások elsőrendű jogforrása az alkotmánynak kell lennie. A legfontosabb alapértékeket és a szolgáltatási és ellátási struktúrát leíró jogszabálynak a szolgáltatások kerettörvényének kell lennie. Ezt egészíti ki a különböző rendeletek, illetve a szakmai szabályozók rendszere4, mely utóbbi a konkrét szolgáltatások tartalmát és működését hivatott szabályozni. Ahogy korábban említésre került a háromféle piacon eltérő szintű szabályozásra van szükség. - a képzés szabályozásának általános kérdései (szakképzés, felsőfokú képzés, továbbképzés, szakvizsga, szakértő, stb.) Az alapszolgáltatások között a szolgáltatások pontosabb – de a jelenleginél alacsonyabb szinten történő szabályozása mellett – a képzési feltételeknek is egyértelműknek kell lenniük. Ez bizonyos számos esetben – főleg az otthon közeli szolgáltatások esetén a képzési feltételek egyszerűsödésével kell együtt járnia. Ám ezzel párhuzamosan a támogató funkciót ellátó módszertani feladatokat ellátó szolgáltatási rendszer, valamint a továbbképzési rendszer megerősítésére van szükség. Felsőfokú képzés keretében csak olyan szolgáltatások munkatársait oktassák, ahol elengedhetetlen a magasabb szintű elméleti tudások ismerete. Ennek feltétele a közép- és alapfokú szociális képzés megerősítése. - az ellenőrzés szabályozásának általános kérdései (funkciója, módszere, stb.) Az ellenőrzés rendszere a három piacon jelentősen eltérne. Itt is hangsúlyosan csak a szabályozott piacot tartjuk elsősorban relevánsnak. A nem szabályozott piacon a fogyasztóvédelemnek a megerősítése lenne a legfontosabb feladat, mely garantálhatná az igénybevevő szerződésben foglalt szolgáltatási elemeinek a nem megvalósulása esetén a retorziót. A szabályozott piacon a jelenlegi ellenőrzési rendszer ellenőrzéseinek egyszerűsítése indokolt. Ez a szereplők számának csökkentésével, az ellenőrzések átfedésének megszüntetésével és az ellenőrzési tervek összehangolásával kell együtt járnia. Az ellenőrzéseknek a szolgáltatások megvalósulását és előírt tartalmaira szabályok érvényesülését kell vizsgálniuk. Az ellenőrzések megvalósulásának ellenőrzésénél a jelenleginél fokozottabban kell hagyatkozniuk az igénybevevők megítélésére, valamint a létrejövő központi tevékenységadminisztrációs rendszerre. - a finanszírozás szabályozásának általános kérdései (technika, ösztönzők, korlátok, stb.) A szolgáltatások finanszírozási keretét a központi költségvetés adóbevételeinek dominanciája mellett, a szolgáltatásokhoz kapcsolódó térítési díjaknak kell adnia. Alternatív, nem mindenhol elérhető szolgáltatási elemek esetén célszerű lenne EU-s fejlesztési forrásokat is bevonni. Ez utóbbi a speciális, komplex fejlesztéseknél fordulhatna elő, ahol akár több ágazat együttműködésére is szükség lehet – ilyen például bizonyos leszakadt kistérségekben nyújtott speciális szolgáltatási spektrum, illetve a kísérleti szolgáltatásoknál. Általános szabály, hogy a finanszírozás alapja a nyújtott szolgáltatás. A szabályozott piacon a szolgáltató ez alapján kaphat támogatást. Ez alapján három kivétel van: a jelzőrendszeri szolgáltatás; a gyermekvédelem hatósági szolgáltatásai, valamint az otthont nyújtó szolgáltatások. Mindhárom esetében hosszabb távú finanszírozási keretek között lehet csak a szolgáltatásokat nyújtani, így ezekben az esetekben pályázat útján lehetne hosszú távú szolgáltatási jogot nyerni adott területre, illetve adott férőhelyre. - a fenti eredmények alapján az egyes célcsoportok segítése érdekében javasolt szolgáltató rendszer bemutatása. A szociális szolgáltatások formái: . Jelzőrendszeri szolgáltatás – közösségi segítő . Információ-szolgáltatás (pl. az elérhető szolgáltatások minőségéről, az otthon is megvalósítható megoldásokról, stb.) . Tanácsadás . Képzés, készségfejlesztés . Nevelés – gyermekekhez kapcsolódóan . Átalakított eszközök (pl. VÁI-VERCS), kölcsönzött eszközök, átalakított lakókörnyezet . Lakhatási szolgáltatások . A munkát vállaló családtag segítése a segítségre szoruló családtag napközbeni ellátásával . IADL-alapú segítségnyújtások (takarítás, bevásárlás, közlekedés, mosás, ügyintézés, étkeztetés, stb.) . ADL-alapú segítségnyújtások (etetés, mozgatás, WC-re kísérés, mosdatás, öltöztetés, stb.) . Ápolás, szakápolás Szolgáltatási csomagok: a fenti elemeknek a kliens személyére és helyzetére szabott kombinációja Lakhatást biztosító ellátás … A szociálpolitikai ellátások, szolgáltatások működtetési, ellenőrzési mechanizmusa A szociális ellátórendszer új alapokra helyezése feltételezi, hogy a központi kormányzat, illetve a helyi döntéshozók, valamint a szolgáltatásokat nyújtók (fenntartók) közötti feladatmegosztás egyértelmű. A szociálpolitika források felhasználásában egyetlen és legfontosabb szempont a lehető legjobb támogatásnyújtás – az állam „vásárló” szerepét meg kell erősíteni, a jelenleginél sokkal hatékonyabban érvényre juttatni. Helyzetkép A jelenlegi finanszírozási mechanizmus még a rendszerváltás előttről öröklött. Az alapszolgáltatások esetében alkalmazott lakosságszám-arányos módszer nem megfelelő. Ennek egyik kézzel fogható eredménye, hogy ezen szolgáltatások kiépültsége, esetenkénti ellátottjainak száma érzéketlen a problémákra, szükségletekre. A szakszolgáltatások esetében a férőhely alapú metódus az, amely hosszú ideje alkalmazásban van, s amelynek összege, indexálása kiszámíthatatlan, nem rögzített. A finanszírozási mechanizmus nem szolgálja az ellátórendszer hatékonyságát. A szociális célokra szánt forrásoknak az eredeti célokra való felhasználása nem garantált, minőségi mutatókkal nem elemzett. A ma működő eljárások, szabályok nem teszik lehetővé, hogy a szociálpolitikai „belső” szakmai elvárások maradéktalanul érvényre jussanak a finanszírozás tekintetében. A szakigazgatásért (mindenkor) felelős minisztérium pedig önmagában nem lehet képes ezen hatalmas feladat ellátására. A szolgáltatások működtetéséhez való állami hozzájárulás (normatíva) megállapítása nincs semmilyen előre kalkulálható számítási módszerhez rendelve. A mindenkori párt- illetve pénzügypolitika függvénye, hogy milyen szolgáltatásokat mekkora összeggel támogat a központi költségvetés. Ráadásul ezen összegek évről évre kiszámíthatatlanul mozognak (hol stagnálnak, hol ugrásszerűen, eseti jelleggel nőnek). A szociális pénzbeli támogatások esetében a jogosultság megállapításának alapja, a támogatási összeg kiszámításának módja a saját jogú öregségi nyugdíj minimumához van kötve. Ezen nyugdíjminimum alkalmazása azonban szakmaiatlan. A rendszerváltás utáni évekre jellemző szektor semleges finanszírozás, az 1990-es évek végétől megváltozott. A szabadpiaci vállalkozások, a civil szervezetek, az egyházak, valamint a helyi önkormányzatok nyújtotta szolgáltatások finanszírozási, ellenőrzési rendszerében egyenlőtlenség, szükségtelen különbségtétel van, csak a fenntartó típusától függően. A jelenlegi gyakorlatban az adminisztrálás gyakran önmagáért való, a szakmai munkavégzés ellenőrzésekor szokott előkerülni, de nem feltétlen jelenti a gyakorlati munkavégzés alapját. A használt formanyomtatványok nem szolgálják az intézmény- és ágazatközi gyors, rugalmas, ugyanakkor a személyiségi jogokra tekintettel lévő eset- és problémamegoldást. Kitűzött cél A szociális terület finanszírozásának átalakítása, az intézményi, férőhelyi, bázisfinanszírozásról a teljesítményhez, tevékenységekhez kötött adminisztrálási, elszámolási és finanszírozási mechanizmus bevezetése. Maximálisan érvényre kell juttatni a szociális ellátások, szolgáltatások esetében a tevékenység alapú, a célzottságot, hatékonyságot és hatásosságot a mindennapi gyakorlatban is érvényre juttató és számon kérő logikát. Ehhez megfelelő központi (dekoncentrált) intézményt szükséges felállítani és működtetni. A pénzbeli ellátásokra való jogosultságot, illetve a támogatási összeget; továbbá a szolgáltatások állami finanszírozásának összegét szakmai alapokon kell meghatározni, erősíteni kell a kiszámíthatóságot és be kell vezetni az indexálását, rögzítve az indexálás módját. A szolgáltatások finanszírozásában vissza kell állítani a szektorsemlegességet. Csak és kizárólag az adott szolgáltató által nyújtott szakmai munka minősége, a teljesítmény legyen mérvadó, a finanszírozás, illetve ellenőrzés ez szolgáljon. Az adminisztráció esetében olyan hatékony rendszert lenne célszerű bevezetni, amely egyaránt szolgálja az ágazatok közötti (különösen a foglalkoztatáspolitikai, közoktatási, egészségügyi intézményrendszerrel való) rugalmas, elektronizált, ugyanakkor a személyiségi jogokat maximálisan tiszteletben tartó információáramlást; valamint alapját jelenti a finanszírozásnak. A cél elérésének módja, eszközei Javasoljuk a Nemzeti Szociálpolitikai Alap létrehozását, amely az államháztartás részeként, de elkülönült, önálló fejezetként kezelné a szociális terület forrásait, a lehető leghatékonyabb ellátásokat biztosítva, a minőség és költséghatékonyság szempontja felett őrködve (hasonlóan a Munkaerőpiaci Alaphoz, illetve az Országos Egészségbiztosítási Pénztárhoz). Javasoljuk az alap és szakosított szolgáltatások mindegyike esetében a tevékenység alapú elszámolási és finanszírozási rendszer alkalmazását. Javasoljuk az ellátások és szolgáltatási finanszírozási alap módszertanilag megalapozott indexálásának bevezetését. Az indexálás alapjául szolgálhat a minimálbér, vagy egy rögzített szociális minimum. A sajátjogú öregségi nyugdíj minimumösszegét csak a nyugdíjkorhatárt betöltött, de saját jogon öregségi nyugdíjra nem jogosult személyek szociális segélyezése esetében tartjuk alkalmazandónak. Javasoljuk a szektor semleges, tevékenységalapú finanszírozási mechanizmus bevezetését. Javasoljuk az adminisztráció elektronizálását, egyszerűsítését és egységesítését. Javasoljuk, hogy a legnagyobb ügyfélforgalmú eset-típusok kapcsán, az érintett társágazatokkal közösen használható ügyviteli nyomtatványok, elektronikusan összekapcsolódó, naprakész adatbázisok kerüljenek kialakításra, amelyek gyorsíthatják, egyértelműsíthetik az adott személy kapcsán nyújtott / nyújtható támogatásokat. (Különösen ilyennek tartjuk az aktív korú emberek szociális segélye és a munkaügyi szolgáltató rendszer összekapcsolását; az idős, illetve fogyatékkal élők esetében az egészségügyi alapszolgáltatással való összhang megteremtését; valamint a gyermekek esetében a közoktatási intézménnyel (illetve a kisebb gyerekek esetében a napközbeni ellátást nyújtó szolgáltatóval) való együttműködést.) Javasoljuk, hogy az adminisztráció során használt nyomtatványok képezzék a finanszírozás, elszámolás alapját. Szociális Adminisztrációs Központ (SZAK) és a Támogatási és Tájékoztatási Központ (TTK) Az új rendszer alapja két központi centralizált szerv a Szociális Adminisztrációs Központ (SZAK), illetve a Támogatási és Tájékoztató Központ (TTK) melyek irányításával és szervezésével történne a szolgáltatásokhoz, pénzbeli ellátásokhoz való hozzájutás. A SZAK- ok járási/kistérségi alapon működő központok, míg a TTK-k mikrotérségi szinten működőek. A két központ egymást kiegészítve dolgozna. A TTK szerepe: - az állampolgárok igényeinek fogadása és a velük való együttműködés; - a szociális szolgáltatások és támogatások nyújtásának delegálása; - a szolgáltatást nyújtókkal és az igénybevevőkkel való kapcsolattartás; - a jelzőrendszer működtetése; - a jelzőrendszerbe érkezett jelzés esetén szolgáltatások megrendelése; - környezettanulmányok készítése; - tájékoztató szolgáltatás nyújtása - tanácsadás biztosítása (egyszerű,) - eseti gondnokság A SZAK feladata: - az igénybevevői jogosultságok ellenőrzése; - helyi szolgáltatókkal való szerződéskötés; - a Szociális Alapból a kistérségbe jutó erőforrások tervezésének, felhasználásának feladata. A TTK-ban dolgozó magasan képzett szociális munkás7 (esetkoordinátor) feladata és felelőssége, hogy a beérkező állampolgár igényei alapján meghatározzák – a szolgáltatások és pénzbeli ellátások hozzájutási feltételei mentén – mire jogosult az egyén/háztartás, s ez alapján javaslatot fogalmazzanak meg az igénybevevő számára. (Ennek jogosságát a SZAK feladata ellenőrizni. Melynek előfeltétele, hogy a jogosultsági feltételeket külső független intézmények, illetve adatbázisok alapján meg lehessen – bizonyos esetekben - tenni.(Például az APEH adatbázisa, ÁFSZ adatbázisa, vagy épp egy gondozási vizsgálat.) Ezt követően az állampolgár és az esetkoordinátor egy megállapodás keretében leírják milyen szolgáltatást, pénzbeli ellátást, vagy mindkettőt vehet igénybe az igénylő. 7 Ismerniük kell az szociálpolitikai rendszer által igénybe vehető piaci és állam által finanszírozott szolgáltatások, valamint a támogatások és segélyek rendszerét; valamint olyan kompetenciákkal kell rendelkezniük, amelyek biztosítják az állampolgárok problémájának a felismerését és a velük való közös együttműködést. 8 Ez a különböző SZAK-ok között eltérő forrást jelent. A SZAK önálló költségvetési forrásokkal és döntési jogkörrel rendelkezik. Évente megállapításra kerül az adott SZAK költségvetési kerete, amely alapján a SZAK önálló döntési jogkörrel rendelkezne8. Területi függetlenségük lehetővé tenné, hogy a szolgáltatások árai eltérőek legyenek kistérségenként, így reflektálhatnának a helyi szolgáltatási piac kereslet-kínálati helyzetére. E szervezet lenne a biztosítékai a felelős gazdálkodásnak, s a szolgáltatókkal a pénzügyi kérdésekben is a felelősséget ők viselnék. A SZAK- okat egy központi intézmény fogná össze. A TTK jelzőrendszeri funkciójához kapcsolódna a „közösségi segítő”- ok, melyek településszinten megjelenő szereplői a szociálpolitikai rendszernek. Ők lennének a felelősek, hogy a krízishelyzetek felderíthetőek legyenek. Számuknak nem a települések számához, hanem a településen élők számához kellene igazodnia. 500-750 állampolgárra kellene egy közösségi segítő. Feladatuk elvégzéséhez szinte kizárólag a működési költségeik fedezésére kapnának erőforrásokat, ugyanakkor ebbéli tevékenységük mellett más munkát is elláthatnának. Például: orvos, tanár, pap, rendőr, szociális szolgáltatás nyújtója… lehetne közösségi segítő. A cél az lenne, hogy mindenhol legyen egy elérhető jelző és odafigyelő személy, aki minden szociálpolitikai célcsoportra figyelne. Így egy szereplőnél – de a jelenleginél decentralizáltabban – jelenhetne meg a gyermekekkel, a családon belüli erőszakkal, hajléktalansággal és a kiszolgáltatottsággal összefüggésbe megjelenő helyzetek jelzése. Természetesen ezt kiegészíthetné bármely más állampolgár jelzése, de ez egyfajta garanciát jelentene a koncepcióban megjelent rugalmasabb szolgáltatásszervezési rendszerhez képest. A közösségi segítők 3-4 évre kapnák meg a feladatukat. Jelenteniük a területileg érintett TTK felé kellene. Ez lenne az a bejutási mód, amely kiegészítené a TTK-ba önkéntesen forduló állampolgárokat. A következő ábrán látható a rendszer működése: Pénzbeli ellátások Országos Járás Mikrotérség Település Szociális szolgáltatások Közösségi segítő Támogatási és Tájékoztató Központ Szociális Adminisztrációs Központ Nemzeti Szociális Alap A pénzbeli ellátással támogatott a számlájára, illetve postán keresztül kapná meg a megítélt támogatást, míg a szolgáltatási jogosultságát – meghatározott szolgáltatási típusra beváltható – szolgáltatási jegy (SZEJ) formájában kapná meg9. Ez utóbbi esetben az esetkoordinátorral történő megállapodás tartalmazná annak a cégnek/szervezetnek/magánszemélynek a nevét, amelynél a SZEJ-t beválthatja. Ebben az esetben az igénybevevő választhatna más szolgáltatást nyújtót is, de ebben az esetben plusz pénzt kellene fizetnie. Erre azért lenne szükség, hogy a meglévő kapacitásokat jobban lehessen kihasználni. A SZEJ-t más személy nem veheti igénybe és csak meghatározott időintervallumon belül lehet használni. 9 A későbbiekben ez elektronikusan is lehetne vezetni egy egységes állampolgári kártyán. Ahhoz, hogy valaki államilag finanszírozott szolgáltatás igénybevevőjévé váljon, az kell, hogy a háztartása erőforrásai alapján problémáját a háztartásának tagjai másként nem tudják megoldani. A következőkben két példa, ahogy be lehet kerülni a szolgáltatást igénybevevői körbe: - példa 1: Egy nagymama és egy család (férfi, nő és 1 gyerek) lakik együtt, ahol a nagymamának gondozási igénye keletkezik, de a család női és férfi tagja dolgoznak. Ilyenkor amennyiben a háztartás jövedelme a meghatározott egy főre eső szint alatt van, akkor választhat, hogy gondozási szolgáltatásra feljogosító SZEJ-t vesz igénybe, vagy ők maguk akarják-e gondozni az időst. (Amennyiben a jövedelmük meghaladná a háztartásban egy főre megállapított összeget, akkor a piacról kell beszerezniük a szolgáltatást.); - példa 2: Folyamatosan problémák vannak egy gyerekkel, s ezt a jelzőrendszeri tag, vagy más jelzi a TTK felé, ahol az egyik esetkoordinátor a jelzésre adekvát szolgáltatást rendel meg a szolgáltatást az egyik szolgáltatótól. Ezt követően a szolgáltatást nyújtó felveszi a kapcsolatot a családdal, s felajánlja a szolgáltatást. (Meghatározott esetekben a család kötelezett is lehet az együttműködésre.) Ezt követően az esetkoordinátor nyomon követi a gyermek helyzetét, s szükség esetén újabb szolgáltatást, illetve pénzbeli ellátást állapít meg. Példa a rendszer működésére: 1. Egy állampolgár felkeresi TTK-ot mivel anyagi nehézségekkel küzd és nincs pénze kifizetni a közműszámlát; 2. A TTK-ban megvizsgálják, mire jogosult a felvetett problémával az állampolgár, majd a konkrét javaslatokat továbbküldik a SZAK-ba. 3. SZAK-ban a kapcsolt APEH adatbázis alapján megállapítják, hogy milyen pénzbeli ellátáshoz, illetve szolgáltatáshoz van jogosultsága, mely illetve a SZAK helyzete alapján a javaslatot elfogadják; 4. A TTK-ban felajánlják számára, hogy lehetősége van pénzbeli ellátást kapnia és milyen szolgáltatások kapcsolódnak az adott probléma későbbi előfordulásának az esetleges megakadályozásához; 5. Megállapodnak a pénzbeli ellátás kiutalásában, s meghatározott szolgáltatás igénybevételében, melynél az esetkoordinátor kijelöli SZEJ igénybevételi helyét; 6. A SZAK elektronikus rendszeren keresztül értesíti a szolgáltatást nyújtót, hogy lehetősége van szolgáltatás nyújtására a fenti SZEJ alapján, s ez alapján megkeresheti az állampolgárt; 7. A SZEJ tulajdonos ezt követen is eldöntheti, hogy jegyét ennél a szolgáltatónál, illetve másnál kívánja beváltani, illetve, egyáltalán él-e a szolgáltatás igénybevételi lehetőségével. (Elektronikus adatbázis, illetve a szolgáltatók kiadványai segíthetnek alternatív szolgáltatók megtalálásában – amennyiben máshol kívánná beváltani.) 8. Amennyiben kiválaszt egy a SZEJ jogosult szolgáltató intézményt, egy szerződést ír alá és ezzel a szolgáltató jogosulttá válik a szolgáltatási díj lehívására. 9. Az állampolgár a szolgáltatást igénybe veszi, s probléma esetén az esetkoordinátorhoz fordulhat. A szolgáltatást nyújtó is hasonlóan tehet, ha nem adekvát a kiajánlott szolgáltatás, illetve ha változás történik az állampolgár helyzetében. (Például az idős ember helyzete súlyosbodik.) 10. Egy külső szervezet értékeli szolgáltatást igénybevevő állampolgárok elégedettségét, s ez kihatással lesz a későbbi szolgáltatásirányításban. A rendszer előnyei: . a pénzbeli ellátások és a szolgáltatás nem különülnek el olyan mértékben - bizonyos esetben a szolgáltatások és a pénzbeli ellátások egymás választható alternatívái is lehetnek; . az állampolgár választási joga biztosított és több információhoz jut a lehetőségeiről; . a TTK magasan képzett szociális munkásai jobban tudják delegálni a szolgáltatásokat, mint jelenleg a szociális ügyosztályok munkatársai; . lehetőség van bizonyos esetekben pénzbeli ellátások megkapásának szolgáltatások igénybevételéhez való kötéséhez; . láthatóvá és követhetővé válnak a problémák és a rájuk adott megoldások eredményei; . a szolgáltatást nyújtók között verseny tud kialakulni az igénybevevőkért; . teljesítményalapú finanszírozást tesz lehetővé; . a minőség a szolgáltatások eredményének, illetve az igénybevevők elégedettsége alapján mérhetővé válik; . a jelenleginél centralizáltabb irányítási struktúra költséghatékonyabb; . lényegesen rugalmasabb rendszer jönne létre, mely jobban és gyorsabban reagálna a felmerülő problémákra; . a szolgáltatóknak gyorsabban és pontosabban kell reagálniuk az igénybevevők szempontjaira; . állampolgárok is szolgáltatást nyújthatnának, így a jelenlegi rendszer a foglalkoztatás kifehérítése irányába hathatna. A rendszer hátrányai: . nagy felelősség hárul az esetkoordinátorra; . ahol a szolgáltatók nem versenyeznek, illetve ahol nincsenek ott az előnyök kevésbé tudnak érvényesülni – ugyanakkor ilyen esetben láthatóak lesznek a hiányok, mely egy normális piacon hamar megteremti a szolgáltatások kínálatát is – esetleg ezt ösztönzendő plusz kedvezmények is adhatóvá válhatnának meghatározott esetben a szolgáltatók felé – ha területileg új, vagy költségesebb területen lévő piacra lépnek be (pl.: aprófalvas kistelepülések); . a túl rugalmasan változó rendszer bizonyos beruházásigénye szolgáltatások esetén akár kiszámíthatatlanná tehetik az üzemeltetést – ezért bizonyos szolgáltatóknál, meghatározott időre szolgáltatói szerződések megkötése szükséges (pl: otthont nyújtó szolgáltatást nyújtóknál); . nehezebb megoldani, hogy felülről zárt legyen a kassza; . jelenleg még nem kialakult a kistérségek/járások elfogadott szintje; . az állampolgárok számára plusz terhekkel jár, mert fel kell keresniük a TTK-ot, ha szolgáltatásokhoz, vagy ellátásokhoz kívánnának jutni10; 10 TTK távolabb lenne a kistelepüléstől, ott a TTK munkatársai egy helyi irodában is tarthatnának ügyeletet, illetve mód lenne online – közösségi helyen kialakított – pontokról elérni a SZAK munkatársait, akár videofon segítségével Átmenet lépései az új rendszerbe: Nyilvánvaló, hogy e rendszer kialakítása nem történhet meg egyik pillanatról a másikra, a következő lépéssorozatban az odáig vezető feladatokat és egy tervezett ütemezés található: 1. A TTK-k szakmai kereteinek kialakítása a jelenlegi CSSK és gyermekjóléti szolgáltatások adekvát tartalmainak integrálásával. ; (2012) 2. Az új intézményen belül elkülöníteni a szolgáltatásirányítással foglalkozó szakmai folyamatokat és elkezdeni bizonyos – intézményen kívüli – szolgáltatások cssk utód általi delegálásának a feltételének megteremtését; (2012) 3. Szerződést kötni a közösségi segítőkkel (2013) 4. Ki kell alakítani az ügyfél elégedettséggel, szociális fogyasztóvédelemmel, monitorozással foglalkozó szervezetet, funkciók kialakítását; (2013) 5. Szolgáltatásokat kizárólag csak az új TTK-n keresztül lehessen nyújtani; (2013) 6. Központi online elektronikus dokumentációs rendszer kialakítása; (2013) 7. A szolgáltatások finanszírozásának teljesítményalapúvá tétele (bizonyos szolgáltatásoknál, területeken szolgáltatási szerződések kötése); (2014) 8. A helyi önkormányzatok szociális ügyintézői számára biztosítani kell olyan elektronikus adatbázisoknak a használatát, amellyel ellenőrizhetővé válnak a pénzbeli ellátások jogosultságai; (2012) 9. Létre kell hozni a szociális számlát, amely tartalmazza a pénzben, természetben nyújtott ellátásoknak, illetve a szolgáltatásoknak az értékét; (2014) 10. Létre kell hozni azt a területi szintet, ahova a TTK-t helyezni lehet; (2012) 11. Létre lehet hozni a TTK-ot az „új” CSSK szolgáltatásirányítással foglalkozó munkatársai, illetve a SZAK-ot a helyi önkormányzatok szociális ügyintézőinek a bevonásával ; (2015) 12. A SZAK és TTK új struktúrájának véglegesítése ; (2016) Távlati terv a SZAK-ok és a TTK-k új struktúrájába illeszteni a foglalkoztatási szolgáltatások, valamint a munkanélküli ellátások nyújtását. (2018 körül)